国内政府信息化的领导组织机构与CIO制度

随着信息技术的迅猛发展,信息技术的影响已经遍布人们生活的各个方面,正极大的改变着人们的生活方式。 

新一轮的技术和管理革命也已经在全球各个国家展开,利用信息技术来提升政府的竞争力已经成为所有期望在新世纪取得竞争优势的国家的必然选择。 

众多发达国家如美国、英国、日本等都积极推进政府信息化建设，期望利用信息技术减少政府支出，提供优质服务，提高政府效率，进而提高本国的国际竞争力。

所谓政府信息化，主要是指政府部门为更加经济、有效地履行自身职责，为全社会提供更优质的服务而广泛应用信息技术、开发利用信息资源的活动和过程。政府信息化的最终结果是建立高效可靠的电子政府.各国政府为了推动政府信息化的目标，都建立了与之相适应的组织机构来规划，实施信息化的战略。下文主要就中国和美国为例具体分析一下政府信息化的领导组织机构和CIO在其中发挥的作用和地位。

我国的政府信息化基本上正式起步于1993年,以“金卡”,“金桥”,“金关”工程的启动为标志。1996年1月，由20多个部委领导组成的国务院信息化工作领导小组成立，由国务院副总理邹家华任组长，统一领导和组织协调全国地信息化工作，标志着中国政府的信息化工作有了最高领导机构。经过多年的发展和调整，目前我国国家级政府的信息化领导组织机构大致如图一所示：

图一：国家级信息化领导机构

由图一可以看出，国务院信息化领导小组是我国政府信息化建设的最高领导机构，邹家华，吴邦国，朱镕基都曾担任过领导小组的组长。国家信息化办公室是其办事机构，具体承担领导小组的日常工作，目前下设综合组、政策规划组、推广应用组、网络与信息安全组四个司级机构。国家信息化领导小组负责制定全局信息化的决策，起草相关的政策法规，而国家信息化办公室负责制定整体规划，协调和推进政府信息化建设。而信息化战略的具体实施则要分别落实到各级地方政府，信息产业部和其他各部委。地方政府有其完整的信息化领导组织机构，下文将具体分析。

国家信息中心体系以我国国家经济信息系统为依托，受国务院发展与改革委员会直接领导，利用国家经济信息系统的数据运用科学方法进行分析，为国家领导机构提供决策咨询服务。国家经济信息系统是1986年经国务院批准建设的由国家、省、地、县四级政府部门信息中心构成的完整体系。由国家信息中心同全国省级、副省级、地市级和县级信息中心构成。目前，在全国30个省（区、市）、16个副省级省会城市、计划单列市、地级市和1200多个县成立了信息中心。由于国家信息中心体系建立较早，聚集了大量信息技术的专业人才，所以不管是国家还是地方政府的信息化工程的具体实施经常是由信息中心负责。地方级的信息中心属于信息中心的体系，但是大多委托地方政府管理，具体分析见下文。

地方政府按照国务院信息化领导小组制定的决策进行信息化建设，但其拥有相当程度的自主决策权，图二以省级地方政府为例给出了地方政府信息化领导的组织机构图，其他级别的地方政府机构与省级地方政府大致相同，本文不再展开。

图二：省级地方政府的信息化领导机构

与中央政府相似，省级地方政府信息化领导的最高机构也是信息化领导小组，信息化办公室是其办事机构，负责省级地方政府的信息化决策与规划。与中央不同的是，省级地方政府的信息化办公室常常设在信息产业厅下属的信息化推进处，而省级信息中心（一般为副厅级）一般委托信息产业厅管理。

下面以北京市信息化办公室与广东省信息中心为例，分别具体分析一下信息化办公室与信息中心的职能。

图三：北京市信息化办公室组织机构图（摘自http://www.bnii.gov.cn/bnii/xxbjs/jgsz/default.htm）

从图三可以看出，北京市信息化办公室下设七个处级机构：综合处，法规与标准处，发展计划处，推广应用处，电子政务与信息资源处，网络建设与管理处，信息安全处。

其主要职能有：贯彻执行国家信息化工作的政策和法律，研究起草本市信息化工作方面的地方性法规、规划草案；审核各部门、各区县的信息化发展规划，并督促实施；负责审核本市重大信息化建设工程项目，并监督实施；统筹规划本市公用通信网、广播电视网和部门专用通信网；研究提出本市有关信息化建设技术标准的意见；负责组织本市重大信息化建设工程技术论证、评估验收工作；组织协调全市信息资源的开发利用；负责信息化建设专项资金的管理、监督工作；组织建立本市计算机信息网络系统的安全认证体系；负责本市信息化领域软课题的立项和验收。

图四：广东省信息中心组织机构图（摘自http://www.gdic.gov.cn/intro/intro.asp）

从图四可以看出，广东省信息中心下属部门按功能可以划分为职能部门，政务信息化工作部门，互联网和信息技术服务部门，事业投资四大块。

其主要职能为：负责为广东省宏观经济运行提供信息服务；协助有关部门组织实施广东省信息化建设的年度计划及中、长期发展规划；研究有关技术标准与规范；对省重点信息工程项目的立项提出技术性意见。负责信息资源开发、计算机信息网络建设；负责各种数据库及应用系统建立和开发，并提供技术指导和服务；负责政府系统计算机网络统一平台与网管中心的建设、运行、维护与管理。为机关办公自动化（ＯＡ）等提供技术指导和信息技术咨询服务。

   从以上分析可以看出，各级信息化办公室与信息中心是各级政府信息化的最主要的力量。各级信息化办公室是各级政府信息化的主要领导机构，主要负责政策，法规，计划的制定，而信息中心则是主要的技术实施机构，负责具体的技术服务和实施，管理。

美英政府的信息化领导组织机构

美国的电子政府工作起源于20世纪90年代初，当时主要是由于政府的财政赤字很大，国会和选民都要求政府提高办事效率，缩减开支。在这种情况下，美国政府成立了一个全国绩效评估委(NPR)。NPR开展了大量的调查研究，在1993年提出《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告，决定利用信息技术来改造政府。而近年来，美国政府信息化的主要目标已经转化为建立以需求为导向的电子政府。

美国政府信息化的高层管理体系主要是美国总统管理委员会和管理预算办公室，总统管理委员会负责大型信息化项目的指导和审批，而管理预算办公室则主要负责执行和控制监督。此外，美国政府非常重视立法的作用，之后出台了一系列的相关的法律法规来保证政府信息化的进行。还出台了相应的税收制度来鼓励民间企业资本参与政府信息化的建设。

在众多的信息化相关的立法中，在1995年出台的《文书削减法》和1996年出台的《克林格-科恩法案》中提到了CIO在政府信息化中的地位和作用。《克林格-科恩法案》规定，为了履行本法案所提到的信息化管理任务和《文书削减法》规定的，范围更宽泛的信息资源管理任务，要求联邦各部门（相当于中国的部委）设立CIO来管理信息化的相关事项。

目前，美国的信息化领导组织机构已经比较完善，在农业部、商务部、国防部、教育部、能源部、健康与人类服务部、房屋与城市开发部、内务部、司法部、劳工部、国务院、交通部、财政部、退伍军人事务部、环保署、宇航局、国际开发署、联邦危机管理局、通用服务管理局、国家科学基金会、核管会、人事管理局、中小企业局都设立了CIO的职位来负责信息化工作的管理。此外，在联邦政府下面或者由政府组织，或者由民间自发组织，组成了10个监管政府信息化的组织机构，机构的全名为：政府技术推动组。这些机构主要有：政府信息化促进协会联盟、IT产业顾问协会、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办公室、政府评估组及首席信息化小组等。政府信息化所涉及到的各种日常事务均由他们承担。

英国开展政府信息化工作也比较早，在二十世纪九十年代末就先后颁布了《政府现代化白皮书》、《21世纪政府电子服务》、《电子政务协同框架》等政策规划，提出到2008年要全面实现政府电子服务。

为了统一领导全国的信息化工作，政府专门任命了两位负责信息化的高级官员：电子商务专员(e-Envoy)和电子商务大臣(e-Miniser)，负责全国的信息化工作。电子商务大臣的主要工作是协调政府各部门，并有权直接向首相汇报有关信息化的事务。电子商务专员则具体负责信息化的实施，制定信息化的政策等。

此外，为了协调规划各部门、各地方政府信息化工作，在1999年英国政府还成立了政府信息化领导小组，其成员为各部门和地方政府的高级官员，负责辅助电子商务专员和电子商务大臣实施各部门和地方政府的信息化工作。在政府各部门，也相应的成立了信息化领导小组，负责本部门信息化工作。此外，按照《政府现代化白皮书》中的要求，每个部门都指定了一名高级官员，专门负责信息化工作。

国内政府信息化领导结构需要引入CIO制度

首先让我们来看看各国政府信息化领导机构的特点。中国政府建立了层次分明，严密的信息化领导机构，强调通过政府的领导控制来进行政府信息化建设。美英主要有两个特点：第一是政府非常重视立法和政策的作用，利用相关法律和政策来指导政府信息化工作；第二是各级政府和部门都建立了CIO的制度，由CIO来专门负责信息化工作。

从结构上看，我国的信息化领导机构还存在这一些问题。从图二可以看出，省级信息中心委托省信息产业厅管理，但是各级信息中心其实是自成一套体系的，而信息化领导小组与信息中心的关系也不够明确。这些问题都反映出我国政府信息化领导结构需要进一步的改进，从国际经验来看，引进CIO制度是不错的选择。

其实现在各级信息化领导小组事实上扮演着CIO的角色，其主要的不足之处就是信息化领导小组主要由各级政府的“一把手”或主管副职领导组成，他们往往缺乏信息化技术背景，而且多是兼职挂名，对信息化工作的指导程度事实上非常有限。组织领导信息化建设的重任实际落在“信息化工作办公室”肩上，但信息化工作办公室只是作为政府诸多部门中的一个，其主任的行政级别同各部门“一把手”是平级的。信息办主任在规划和指导这一层面上缺乏足够的权威性，更谈不上对其他部门相应机构业务改革的指导，这也反映出我国政府还未真正向电子政府转型。

2003年11月，温家宝总理指出：“电子政务从根本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。”在未来的电子政府中，通过电子方式向公民提供服务应当是政府的主要服务方式，在这种方式下，一定需要CIO来专门负责信息资源规划管理，CIO通过信息技术与政府业务的结合，负责主持建立面向政务的应用系统以提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作。在这种要求下，政府CIO必须是经过严格培训的复合型人才，是有政务和信息技术两方面专业素质的高级行政领导，直接对行政一把手负责，并接受上级CIO的领导。从长远眼光看，我国现有的这种信息化领导机构还不能满足政府信息化的要求。

根据我国的特点，应当建立如图五所示的CIO组织结构：

图五：我国政府的CIO组织结构

政府的CIO组织结构采用分级制，中央直属部门、各省都设立其CIO，中央直属部门与地方政府相对独立的管理自己的IT相关业务，基本拥有自己的决定权，但是必须遵守中央政府层CIO制定的信息化战略，而且要定期向中央政府CIO汇报工作，受其监督。地方政府和部门CIO级别高于同级政府和部门的下属部门，有权整体规划信息化建设。而地方政府和中央直属部门的下级部门的CIO要听从其政府（或部门）CIO的指挥与协调，受上一级领导从而做到职责明确。由于政府不是专业的信息技术机构，所以信息技术人员不可能很多，当有信息化项目时，需要比平时更多的人员，所以部门（地方）政府适宜采用矩阵型的信息部门组织结构，有信息化项目时可以从其他固定小组中抽取人员组成信息化项目小组。当然，也可以采取外包形式将项目外包给外部企业。信息化项目仍然由CIO领导。

对于中央政府的CIO，从功能抽象的角度其应当达到图六所示的功能：

图六：中央政府CIO的功能

CIO执行委员会是国家信息化管理的最高领导部门，按照立法机构制定的相关法律法规工作，接收信息化专家委员会的咨询意见，其主要功能有：制定信息化战略方针；重大信息化项目规划审批；对外信息服务的规划管理；信息技术研发整合协调；协调跨部门跨区域的信息化项目；政府内信息服务规划管理；政府信息化效果评估。

建立政府CIO制度，首先可以避免信息化过程中“外行领导内行”的现象。CIO都是精通信息技术与政府业务的复合型人才，懂得如何利用信息技术的优势改造政府业务，能够使信息化的领导能力上一个台阶。其次可以解决各部门，各政府间信息化协调的问题。CIO职务设立之后，由各级CIO统一管理其职责下政府部门的信息化建设，对各部门资源具有约束力，各部门都要服从CIO制定的信息化规划，不能推脱扯皮。最后CIO制度还有利于明确政府信息化的责权利，有利于信息化效果的评估，增加了信息化的动力。

综上所述，在我国建立完善的政府CIO制度是政府信息化的客观需求，虽然CIO制度建立肯定是一个循序渐进的过程，一定会遇到很多困难，但相信不久的将来中国政府的CIO必定会扛起政府信息化的大旗。